【裁判要旨】

　　依照《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第二條之規(guī)定，在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)國有土地上實(shí)施房屋拆遷，并需要對(duì)被拆遷人補(bǔ)償、安置的，適用該條例。國辦發(fā)（2004）46號(hào)通知第五條有關(guān)“嚴(yán)格拆遷許可證的發(fā)放，對(duì)違反城市規(guī)劃及控制性詳細(xì)規(guī)劃，沒有拆遷計(jì)劃、建設(shè)項(xiàng)目批準(zhǔn)文件、建設(shè)用地規(guī)劃許可證、國有土地使用權(quán)批準(zhǔn)文件，以及拆遷補(bǔ)償資金、拆遷安置方案不落實(shí)的項(xiàng)目，不得發(fā)放拆遷許可證。嚴(yán)禁未經(jīng)拆遷安置補(bǔ)償，收回原土地使用權(quán)而直接供應(yīng)土地，并發(fā)放建設(shè)用地批準(zhǔn)文件”之規(guī)定是具體落實(shí)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》相關(guān)條款的要求，與《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》并不矛盾。且該通知正是國務(wù)院為了進(jìn)一步規(guī)范拆遷管理秩序、切實(shí)保障人民群眾合法權(quán)益而制定下發(fā)，所重申和強(qiáng)調(diào)的行政程序各級(jí)政府都應(yīng)當(dāng)認(rèn)真貫徹執(zhí)行。特別是明令禁止的內(nèi)容理應(yīng)作為判斷行政程序合法性、正當(dāng)性的重要依據(jù)之一，除非該通知依相關(guān)程序被認(rèn)定為不合法。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行合法安置補(bǔ)償后，再依法對(duì)外出讓國有土地使用權(quán)。在未對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行合法安置補(bǔ)償?shù)那闆r下，逕行作出作出《批復(fù)》，同意自然資源部門將涉案土地以毛地進(jìn)行公開出讓，違反國辦發(fā)（2004）46號(hào)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于控制城鎮(zhèn)房屋拆遷規(guī)模嚴(yán)格拆遷前管理的通知》關(guān)于“禁止未經(jīng)拆遷安置補(bǔ)償，收回原土地使用權(quán)而直接供應(yīng)土地”的規(guī)定，屬程序違法，并對(duì)原不動(dòng)產(chǎn)使用人的合法權(quán)益產(chǎn)生實(shí)際影響。如果涉案土地涉及公共利益，判決撤銷《批復(fù)》將會(huì)給社會(huì)公共利益造成重大損害，應(yīng)依法確認(rèn)《批復(fù)》涉及當(dāng)事人合法權(quán)益的部分違法。當(dāng)事人可依法通過其他法律程序主張損失賠償。

　　參閱：

　　1.最高法院判例：原集體土地使用權(quán)人與該土地被征收并出讓后的國有土地登記行為無法律上的利害關(guān)系——李成金訴太和縣政府案

　　2.最高法院判例：不動(dòng)產(chǎn)變更登記的，當(dāng)事人只訴后序登記，不具有原告資格——黃國亮訴茂名市政府等土地行政登記案

　　3.最高法院判例：原集體土地使用權(quán)人與土地批準(zhǔn)出讓及出讓土地行為無法律上的利害關(guān)系——陳建林、魏加振訴莆田市政府、莆田市國土局案

　　4.最高法院判例：集體土地被征收為國有后原集體土地使用權(quán)人的救濟(jì)途徑——桑春功等6人訴山東省政府行政復(fù)議案

　　【裁判文書】

　　中華人民共和國最高人民法院行 政 裁 定 書

　?。?016）最高法行申135號(hào)

　　再審申請(qǐng)人（一審被告、二審被上訴人）河南省光山縣人民政府，住所地河南省光山縣城東行政中心。

　　法定代表人王建平，該縣縣長(zhǎng)。

　　委托代理人王心剛，河南省光山縣住房和城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)局工作人員。

　　再審被申請(qǐng)人（一審原告、二審上訴人）張殿珍。

　　再審被申請(qǐng)人（一審原告、二審上訴人）潘學(xué)明。

　　再審被申請(qǐng)人（一審原告、二審上訴人）黃俊。

　　再審被申請(qǐng)人（一審原告、二審上訴人）付鵬飛。

　　再審申請(qǐng)人河南省光山縣人民政府因張殿珍、潘學(xué)明、黃俊、付鵬飛（以下簡(jiǎn)稱張殿珍等4人）訴其行政批復(fù)一案，不服河南省高級(jí)人民法院（2015）豫法行終字第00159號(hào)行政判決，向本院申請(qǐng)?jiān)賹彙１驹阂婪ńM成由審判員王曉濱、代理審判員李濤、李緯華參加的合議庭，對(duì)本案進(jìn)行了審查?，F(xiàn)已審查終結(jié)。

　　原審法院查明以下主要事實(shí)：（一）河南省光山縣人民政府于2007年將海營路貫通工程列入該縣重點(diǎn)工程項(xiàng)目，決定對(duì)海營路實(shí)施貫通與局部改造統(tǒng)籌規(guī)劃同步建設(shè)。2007年10月27日，光山縣海營路貫通工程建設(shè)指揮部制訂了《光山縣海營路拆遷安置補(bǔ)償方案》。2008年2月12日，光山縣人民政府作出光政土（2008）7號(hào)《關(guān)于收回海營東路及其兩側(cè)拆遷改造區(qū)域國有土地使用權(quán)的決定》（以下簡(jiǎn)稱光政土[2008]7號(hào)決定），決定收回涉案工程項(xiàng)目范圍內(nèi)的國有土地使用權(quán)。張殿珍等4人所用土地均位于其范圍內(nèi)。2008年2月18日，光山縣人民政府對(duì)光山縣國土資源局呈報(bào)的《海營路兩側(cè)拆遷改造區(qū)域范圍內(nèi)國有土地使用權(quán)出讓方案》，作出光政土（2008）8號(hào)《關(guān)于對(duì)<海營路兩側(cè)拆遷改造區(qū)域范圍內(nèi)國有土地使用權(quán)出讓方案>的批復(fù)》（以下簡(jiǎn)稱光政土[2008]8號(hào)批復(fù)），同意該方案。此時(shí)，張殿珍與潘學(xué)明仍在使用涉案土地及房產(chǎn)，黃俊與付鵬飛仍在使用涉案土地。張殿珍等4人對(duì)光政土（2008）8號(hào)批復(fù)不服，提起本案行政訴訟，請(qǐng)求撤銷該批復(fù)。（二）光山縣發(fā)展和改革委員會(huì)所作光發(fā)改（2007）135號(hào)《關(guān)于海營路貫通工程項(xiàng)目立項(xiàng)的批復(fù)》已被生效的河南省信陽市中級(jí)人民法院（2014）信中法行終字第31號(hào)行政判決確認(rèn)違法并責(zé)令采取相應(yīng)的補(bǔ)救措施。（三）張殿珍等4人對(duì)光政土（2008）7號(hào)決定不服，另案分別提起行政訴訟，河南省高級(jí)人民法院所作（2014）豫法行終字第00032-00035號(hào)生效行政判決認(rèn)定，光山縣海營路貫通工程被光山縣人民政府列為年度重點(diǎn)工程項(xiàng)目，并經(jīng)光山縣發(fā)展和改革委員會(huì)行政審批通過，其主要目的是“連接老城與新城，方便市民出行，支持城市建設(shè)”。對(duì)海營路兩側(cè)范圍內(nèi)的房屋納入局部改造項(xiàng)目進(jìn)行拆遷，也屬于公共利益，故維持光政土（2008）7號(hào)決定。

　　河南省信陽市中級(jí)人民法院一審認(rèn)為：張殿珍等4人同光政土（2008）8號(hào)批復(fù)具有法律上的利害關(guān)系，具備原告訴訟主體資格。根據(jù)國土資源部有關(guān)土地招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓的相關(guān)規(guī)定，告知聽證權(quán)并不是用地批復(fù)必須履行的法定前置程序；有關(guān)土地和房屋的補(bǔ)償是否應(yīng)當(dāng)在用地批復(fù)之前，法律、法規(guī)沒有規(guī)定。河南省光山縣人民政府作出的被訴批復(fù)認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律正確，程序合法。據(jù)此作出（2014）信中法行初字第33號(hào)行政判決：維持光山縣人民政府所作光政土（2008）8號(hào)批復(fù)。張殿珍等4人不服，提起上訴。

　　河南省高級(jí)人民法院二審認(rèn)為：河南省光山縣人民政府在張殿珍等4人土地房產(chǎn)未經(jīng)拆遷安置補(bǔ)償?shù)那闆r下，作出光政土（2008）8號(hào)批復(fù)，同意光山縣國土資源局?jǐn)M定的將涉案土地以毛地進(jìn)行公開出讓的方案，違反國務(wù)院辦公廳國辦發(fā)（2004）46號(hào)《關(guān)于控制城鎮(zhèn)房屋拆遷規(guī)模嚴(yán)格拆遷前管理的通知》（以下簡(jiǎn)稱國辦發(fā)[2004]46號(hào)通知）關(guān)于“禁止未經(jīng)拆遷安置補(bǔ)償，收回原土地使用權(quán)而直接供應(yīng)土地”的規(guī)定，屬程序違法，并對(duì)張殿珍等4人產(chǎn)生了實(shí)際影響。因河南省高級(jí)人民法院（2014）豫法行終字第00032-00035號(hào)生效判決已經(jīng)認(rèn)定涉案土地涉及公共利益，判決撤銷光政土（2008）8號(hào)批復(fù)將會(huì)給社會(huì)公共利益造成重大損害，應(yīng)依法確認(rèn)光政土（2008）8號(hào)批復(fù)涉及張殿珍等4人合法權(quán)益的部分違法。張殿珍等4人可依法通過其他法律程序主張損失賠償。一審法院判決維持被訴批復(fù)適用法律錯(cuò)誤，應(yīng)予糾正。據(jù)此作出（2015）豫法行終字第00159號(hào)行政判決：撤銷信陽市中級(jí)人民法院（2014）信中法行初字第33號(hào)行政判決；確認(rèn)光山縣人民政府所作光政土（2008）8號(hào)批復(fù)涉及張殿珍等4人合法權(quán)益的部分違法。

　　河南省光山縣人民政府在再審申請(qǐng)中請(qǐng)求撤銷河南省高級(jí)人民法院所作二審判決，維持河南省信陽市中級(jí)人民法院對(duì)本案所作一審判決。其申請(qǐng)?jiān)賹彽氖聦?shí)與理由為：（一）二審判決適用法律、法規(guī)確有錯(cuò)誤。國辦發(fā)（2004）46號(hào)通知不屬于法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章范疇，不應(yīng)作為審理行政案件的依據(jù)。（二）國辦發(fā)（2004）46號(hào)通知與《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》（國務(wù)院令第305號(hào)）相互矛盾?！冻鞘蟹课莶疬w管理?xiàng)l例》規(guī)定的“國有土地使用權(quán)批準(zhǔn)文件”與國辦發(fā)（2004）46號(hào)通知載明的“建設(shè)用地批準(zhǔn)文件”在表述上雖然不同，但實(shí)質(zhì)內(nèi)容相同。按照《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》，應(yīng)先持“國有土地使用權(quán)批準(zhǔn)文件”辦理《拆遷許可證》，后進(jìn)行拆遷安置補(bǔ)償。但是，按照國辦發(fā)（2004）46號(hào)通知，應(yīng)在拆遷安置補(bǔ)償后進(jìn)行供地，再發(fā)放“建設(shè)用地批準(zhǔn)文件”。在二者相互矛盾的情況下，由于行政法規(guī)的效力高于國務(wù)院辦公廳文件的效力，故不應(yīng)將國辦發(fā)（2004）46號(hào)通知作為認(rèn)定光山縣人民政府光政土（2008）8號(hào)批復(fù)程序違法的依據(jù)。（三）二審判決將對(duì)光山縣海營路貫通與局部舊城改造工程造成負(fù)面影響。該工程項(xiàng)目共涉及109個(gè)拆遷戶，目前尚有56戶沒有達(dá)成拆遷安置補(bǔ)償協(xié)議。該行政判決可能使該工程項(xiàng)目形成“半拉子”工程，不利于拆遷戶、開發(fā)商權(quán)益保護(hù)以及縣城改造。

　　再審被申請(qǐng)人張殿珍等4人在法定期限內(nèi)未提交書面意見。

　　本院認(rèn)為：本案主要涉及以下兩個(gè)重點(diǎn)問題：（一）關(guān)于二審判決適用國辦發(fā)（2004）46號(hào)通知的問題。依照《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第二條之規(guī)定，在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)國有土地上實(shí)施房屋拆遷，并需要對(duì)被拆遷人補(bǔ)償、安置的，適用該條例。國辦發(fā)（2004）46號(hào)通知第五條有關(guān)“嚴(yán)格拆遷許可證的發(fā)放，對(duì)違反城市規(guī)劃及控制性詳細(xì)規(guī)劃，沒有拆遷計(jì)劃、建設(shè)項(xiàng)目批準(zhǔn)文件、建設(shè)用地規(guī)劃許可證、國有土地使用權(quán)批準(zhǔn)文件，以及拆遷補(bǔ)償資金、拆遷安置方案不落實(shí)的項(xiàng)目，不得發(fā)放拆遷許可證。嚴(yán)禁未經(jīng)拆遷安置補(bǔ)償，收回原土地使用權(quán)而直接供應(yīng)土地，并發(fā)放建設(shè)用地批準(zhǔn)文件”之規(guī)定是具體落實(shí)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》相關(guān)條款的要求，與《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》并不矛盾。且該通知正是國務(wù)院為了進(jìn)一步規(guī)范拆遷管理秩序、切實(shí)保障人民群眾合法權(quán)益而制定下發(fā)，所重申和強(qiáng)調(diào)的行政程序各級(jí)政府都應(yīng)當(dāng)認(rèn)真貫徹執(zhí)行。特別是明令禁止的內(nèi)容理應(yīng)作為判斷行政程序合法性、正當(dāng)性的重要依據(jù)之一，除非該通知依相關(guān)程序被認(rèn)定為不合法。再審申請(qǐng)人河南省光山縣人民政府先收回國有土地使用權(quán)而后直接出讓，規(guī)避了應(yīng)當(dāng)先適用《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》的基本程序，顯屬不當(dāng)。其應(yīng)當(dāng)依照《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》的規(guī)定，對(duì)涉案工程項(xiàng)目范圍內(nèi)的張殿珍等4人進(jìn)行合法安置補(bǔ)償后，再依法對(duì)外出讓國有土地使用權(quán)。在未對(duì)張殿珍等4人補(bǔ)償?shù)那闆r下，逕行作出光政土（2008）8號(hào)批復(fù)構(gòu)成程序違法。再審申請(qǐng)人提出的國辦發(fā)（2004）46號(hào)通知與《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》相矛盾的主張不能成立，本院不予支持。

　　（二）關(guān)于二審判決對(duì)涉案工程項(xiàng)目影響的問題。依法行政是行政機(jī)關(guān)作出行政行為的基本準(zhǔn)則。行政機(jī)關(guān)不得違反法律、法規(guī)規(guī)定和法定程序作出行政行為。即使再審申請(qǐng)人河南省光山縣人民政府為了公共利益需要，為實(shí)施涉案工程項(xiàng)目作出行政行為，也不能例外。本案二審判決正是在權(quán)衡了一旦撤銷被訴批復(fù)給公共利益可能帶來的損害，而采取了確認(rèn)違法的判決方式，以保留行政行為效力，于法有據(jù)，并無不當(dāng)。故對(duì)于再審申請(qǐng)人以二審判決將對(duì)涉案工程項(xiàng)目造成負(fù)面影響而申請(qǐng)?jiān)賹徃呐械闹鲝?，本院不予支持?/p>

　　綜上，河南省光山縣人民政府的再審申請(qǐng)不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規(guī)定的情形。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第一百零一條、《中華人民共和國民事訴訟法》第二百零四條第一款之規(guī)定，裁定如下：

　　駁回再審申請(qǐng)人河南省光山縣人民政府的再審申請(qǐng)。

　　審　判　長(zhǎng)　　王曉濱

　　代理審判員　　李　濤

　　代理審判員　　李緯華

　　二〇一六年三月二十二日

　　書　記　員　　李林濤

　　附：本案二審判決

　　河南省高級(jí)人民法院

　　行 政 判 決 書

　?。?015）豫法行終字第00159號(hào)

　　上訴人（一審原告）張殿珍。

　　上訴人（一審原告）潘學(xué)明。

　　上訴人（一審原告）黃俊。

　　上訴人（一審原告）付鵬飛。

　　四原告共同委托代理人張合剛，北京市盛廷律師事務(wù)所律師。

　　被上訴人（一審被告）光山縣人民政府，住所地光山縣城東行政中心。

　　法定代表人劉勇，代縣長(zhǎng)。

　　委托代理人向艷霞，該政府法制辦工作人員。

　　委托代理人王心剛，光山縣住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局工作人員。

　　張殿珍、潘學(xué)明、黃俊、付鵬飛因訴光山縣人民政府行政批復(fù)一案，不服信陽市中級(jí)人民法院（2014）信中法行初字第33號(hào)行政判決，向本院提起上訴。本院依法組成合議庭，公開開庭審理了本案。上訴人付鵬飛、潘學(xué)明，上訴人張殿珍、潘學(xué)明、黃俊、付鵬飛共同委托代理人張合剛，被上訴人光山縣人民政府委托代理人向艷霞、王心剛到庭參加了訴訟。本案現(xiàn)已審理終結(jié)。

　　信陽市中級(jí)人民法院一審查明：光山縣人民政府于2007年將海營路貫通工程列入該縣重點(diǎn)工程項(xiàng)目，決定對(duì)海營路實(shí)施貫通與局部改造統(tǒng)籌規(guī)劃同步建設(shè)，并成立了光山縣海營路貫通工程建設(shè)指揮部（以下簡(jiǎn)稱指揮部）。2007年9月18日指揮部制訂了《海營路貫通工程被光山縣縣委、縣政府列為年度重點(diǎn)工程項(xiàng)目，同時(shí)經(jīng)光山縣發(fā)展和改革委員會(huì)行政審批通過，主要目的是為了“連接老城與新城，方便市民出行，支持城市建設(shè)”，是為了城市整體規(guī)劃的公共利益的需要，對(duì)海營路兩側(cè)范圍內(nèi)的房屋納入局部改造項(xiàng)目進(jìn)行拆遷，也屬于公共利益。

　　本院認(rèn)為，光山縣人民政府在張殿珍、潘學(xué)明、黃俊、付鵬飛四人土地房產(chǎn)未經(jīng)拆遷安置補(bǔ)償?shù)那闆r下，作出《關(guān)于對(duì)〈海營路兩側(cè)拆遷改造區(qū)域范圍內(nèi)國有土地使用權(quán)出讓方案〉的批復(fù)》（光政土（2008）8號(hào)）同意光山縣國土資源局?jǐn)M定的將涉案土地以毛地進(jìn)行公開出讓的《海營路兩側(cè)拆遷改造區(qū)域范圍內(nèi)國有土地使用權(quán)出讓方案》，違反國辦發(fā)（2004）46號(hào)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于控制城鎮(zhèn)房屋拆遷規(guī)模嚴(yán)格拆遷前管理的通知》關(guān)于“禁止未經(jīng)拆遷安置補(bǔ)償，收回原土地使用權(quán)而直接供應(yīng)土地”的規(guī)定，屬程序違法，并對(duì)張殿珍、潘學(xué)明、黃俊、付鵬飛四人產(chǎn)生了實(shí)際影響。因（2014）豫法行終字第00032-35號(hào)生效判決已經(jīng)認(rèn)定涉案土地涉及公共利益，判決撤銷《關(guān)于對(duì)〈海營路兩側(cè)拆遷改造區(qū)域范圍內(nèi)國有土地使用權(quán)出讓方案〉的批復(fù)》（光政土（2008）8號(hào)）將會(huì)給社會(huì)公共利益造成重大損害，本院依法確認(rèn)《關(guān)于對(duì)〈海營路兩側(cè)拆遷改造區(qū)域范圍內(nèi)國有土地使用權(quán)出讓方案〉的批復(fù)》（光政土（2008）8號(hào)）涉及張殿珍、潘學(xué)明、黃俊、付鵬飛四人合法權(quán)益的部分違法。張殿珍、潘學(xué)明、黃俊、付鵬飛可依法通過其他法律程序主張損失賠償。

　　綜上，一審法院判決維持被訴批復(fù)適用法律錯(cuò)誤，應(yīng)予糾正。根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條第（三）項(xiàng)、第七十四條第（一）項(xiàng)、第八十九條第（二）項(xiàng)之規(guī)定，判決如下：

　　一、撤銷信陽市中級(jí)人民法院2014年12月15日作出的（2014）信中法行初字第33號(hào)行政判決；

　　二、確認(rèn)光山縣人民政府2008年2月18日作出的《關(guān)于對(duì)〈海營路兩側(cè)拆遷改造區(qū)域范圍內(nèi)國有土地使用權(quán)出讓方案〉的批復(fù)》（光政土（2008）8號(hào)）涉及張殿珍、潘學(xué)明、黃俊、付鵬飛四人合法權(quán)益的部分違法。

　　本案一、二審案件受理費(fèi)各50元，由光山縣人民政府負(fù)擔(dān)。

　　本判決為終審判決。