在房屋征收強(qiáng)制拆除的行政賠償案件中，依照現(xiàn)行法律規(guī)定確定行政賠償項(xiàng)目和數(shù)額時(shí)應(yīng)當(dāng)秉持的基本原則是，賠償數(shù)額至少應(yīng)不低于賠償請求人依照安置補(bǔ)償方案可以獲得的全部征收補(bǔ)償權(quán)益，不能讓賠償請求人獲得的賠償數(shù)額低于依法征收可能獲得的補(bǔ)償數(shù)額，以體現(xiàn)賠償訴訟的懲戒性和對被侵權(quán)人的關(guān)愛與體恤，最大限度地發(fā)揮國家賠償制度在維護(hù)和救濟(jì)因受到公權(quán)力不法侵害的行政相對人的合法權(quán)益方面的功能與作用。本案中，鑒于行政機(jī)關(guān)之前已經(jīng)作出補(bǔ)償決定，對被征收房屋的補(bǔ)償安置內(nèi)容予以明確。該補(bǔ)償安置決定雖因程序違法被撤銷，但行政機(jī)關(guān)根據(jù)生效裁判重新依據(jù)法定程序作出新的補(bǔ)償決定，在原有提存的補(bǔ)償款數(shù)額基礎(chǔ)上依法增加，已經(jīng)能夠保障被征收房屋的貨幣補(bǔ)償問題。?裁判文書中華人民共和國最高人民法院行政裁定書（2020）最高法行申1507號再審申請人（一審原告、二審上訴人）黎東山。委托訴訟代理人黎耀智（系黎東山之子）。委托訴訟代理人陳百順，廣西歐亞嘉華律師事務(wù)所律師。被申請人（一審被告、二審被上訴人）廣西壯族自治區(qū)百色市人民政府。法定代表人周異決。委托訴訟代理人農(nóng)麗賢。再審申請人黎東山因訴被申請人廣西壯族自治區(qū)百色市人民政府（以下簡稱百色市政府）國有土地上房屋補(bǔ)償、行政強(qiáng)制執(zhí)行及行政賠償一案，不服廣西壯族自治區(qū)高級人民法院（2019）桂行終18號行政判決，向本院申請?jiān)賹?。本院依法組成合議庭進(jìn)行了審理,現(xiàn)已審查終結(jié)。百色市中級人民法院一審查明：2013年10月26日，百色市發(fā)展和改革委員會作出《關(guān)于百色大道（一期）項(xiàng)目立項(xiàng)的批復(fù)》，同意建設(shè)百色大道（一期）項(xiàng)目。2013年11月25日，百色市人民政府作出《關(guān)于百色大道項(xiàng)目拆遷工作的通告》。2014年1月17日，該項(xiàng)目取得百色市住房和城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)委員會的《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》和《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》。2014年12月30日，廣西壯族自治區(qū)國土資源廳向百色市人民政府作出《關(guān)于百色大道（一期）項(xiàng)目建設(shè)用地的批復(fù)》，批準(zhǔn)百色大道（一期）項(xiàng)目的建設(shè)用地。2015年5月29日，百色市政府作出批復(fù)，同意百東新區(qū)管理委員會的《百色大道（一期）項(xiàng)目集體土地上房屋征收補(bǔ)償安置方案》和《百色大道（一期）項(xiàng)目國有土地上房屋征收補(bǔ)償安置方案》，并請其依法組織實(shí)施。涉案房屋座落于百××市××區(qū)四塘鎮(zhèn)華僑開發(fā)區(qū)，屬于修建百色大道（一期）項(xiàng)目征地范圍內(nèi)。房屋征收部門與黎東山多次協(xié)商，雙方在簽約期限內(nèi)未能達(dá)成房屋征收補(bǔ)償協(xié)議。2016年7月18日，百色市右江區(qū)人民政府（以下簡稱右江區(qū)政府）作出右政征補(bǔ)（2016）4號《房屋征收補(bǔ)償決定書》（以下簡稱4號補(bǔ)償決定），給予黎東山宅基地置換和貨幣補(bǔ)償，補(bǔ)償具體內(nèi)容如下:（一）置換宅基地160平方米（按80平方米+80平方米或100平米的宗地組合），位于百東新區(qū)ＢＤ02-18地塊某某團(tuán)。（二）房屋主體、裝修及地上附屬物補(bǔ)償費(fèi)按本項(xiàng)目已經(jīng)補(bǔ)償?shù)膯螒糇罡咴u估價(jià)取整提存，為人民幣860000元，最終以百色市公證處現(xiàn)場公證登記、測量的數(shù)據(jù)和廣西廣證房地產(chǎn)評估有限公司的評估結(jié)果支付補(bǔ)償款。（三）搬家補(bǔ)助費(fèi)人民幣1000元（每次500元，按搬出和搬進(jìn)2次計(jì)發(fā)）。（四）臨時(shí)過渡安置補(bǔ)助費(fèi)人民幣8400元（一次性補(bǔ)助臨時(shí)過渡安置費(fèi)12個(gè)月，按700元／月計(jì)發(fā)）。上述貨幣金額合計(jì)人民幣869400元，存儲于百東新區(qū)征地拆遷工作指揮部在百色市右江農(nóng)村合作銀行四塘支行的賬戶……。該決定沒有依照《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》的規(guī)定由具有相應(yīng)資質(zhì)的房地產(chǎn)價(jià)格評估機(jī)構(gòu)對被征收房屋進(jìn)行評估，也沒有在房屋征收范圍內(nèi)予以公告。隨后房屋征收部門將涉案房屋拆除。2017年1月10日，黎東山將右江區(qū)政府作為被告提起行政訴訟，請求撤銷4號補(bǔ)償決定，確認(rèn)強(qiáng)制拆遷行為違法，并賠償損失。2017年5月8日本案第一次開庭審理，查明百色大道（一期）項(xiàng)目的建設(shè)主體是百色市政府，右江區(qū)政府是接受上級指派實(shí)施征收行為。經(jīng)過法庭的釋明，黎東山于2017年5月16日申請追加百色市政府為共同被告，仍然堅(jiān)持將右江區(qū)政府列為被告。2017年9月26日，一審法院作出（2017）桂10行初5號行政裁定，駁回黎東山對右江區(qū)政府的起訴。百色市中級人民法院一審認(rèn)為，根據(jù)訴辯意見，本案爭議焦點(diǎn)為:一、房屋征收補(bǔ)償決定書和強(qiáng)制拆除房屋是否合法;二、黎東山請求百色市政府支付補(bǔ)償費(fèi)3049469.32元、財(cái)產(chǎn)損失費(fèi)137882.48元、律師費(fèi)95620元是否有事實(shí)和法律依據(jù)。關(guān)于焦點(diǎn)一，百色大道（一期）項(xiàng)目的建設(shè)主體是百色市政府，右江區(qū)政府接受百色市政府指派行使房屋征收和補(bǔ)償工作，經(jīng)多次協(xié)商，雙方在簽約期限內(nèi)未能達(dá)成房屋征收補(bǔ)償協(xié)議。對此，百色市政府應(yīng)按照《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》的規(guī)定，就被征收的房屋依法委托具有相應(yīng)資質(zhì)的房地產(chǎn)價(jià)格評估機(jī)構(gòu)進(jìn)行評估，依照征收補(bǔ)償方案作出補(bǔ)償決定，并在房屋征收范圍內(nèi)予以公告。如果黎東山在法定期限內(nèi)不申請行政復(fù)議或不提起行政訴訟，在補(bǔ)償決定規(guī)定的期限內(nèi)不搬遷的，作出征收決定的政府才能依法申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。本案中，百色市政府沒有委托具有相應(yīng)資質(zhì)的房地產(chǎn)價(jià)格評估機(jī)構(gòu)對黎東山的房屋進(jìn)行評估，便做出了房屋征收補(bǔ)償決定書，且該決定書沒有進(jìn)行公告。隨后百色市政府在行政復(fù)議或行政訴訟的法定期限內(nèi)，由右江區(qū)政府和百東新區(qū)管理委員會組織人員對房屋進(jìn)行拆除。故百色市政府委托右江區(qū)政府做出的4號補(bǔ)償決定和強(qiáng)制拆除房屋的行為不合法，違反了《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》的規(guī)定，黎東山請求撤銷右江區(qū)政府做出的4號補(bǔ)償決定和確認(rèn)百色市政府強(qiáng)制拆除房屋的行為違法有事實(shí)和法律依據(jù)，一審法院予以支持。關(guān)于焦點(diǎn)二，根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第三十八條第二款規(guī)定，行政賠償、補(bǔ)償?shù)陌讣?，原告?yīng)當(dāng)對行政行為造成的損害提供證據(jù)。本案中，黎東山就百色市政府征收房屋的違法行為所造成的損失請求賠償，賠償?shù)捻?xiàng)目包括房屋二層賠償費(fèi)共1577437.36元、占用土地面積賠償費(fèi)1472000元、裝修損失費(fèi)103860.48元、物品損失費(fèi)24422元、租房損失9600元、律師代理費(fèi)95620元。為了證明房屋及占用土地面積的損失，黎東山提供了吳某和房屋評估報(bào)告予以證實(shí)，百色市政府對該證據(jù)提出異議。經(jīng)查，吳某和房屋評估報(bào)告系新天地評估事務(wù)所對吳某和房屋的價(jià)格評估報(bào)告，不是本案被拆遷房屋的價(jià)格評估報(bào)告。黎東山對其房屋損失的價(jià)格應(yīng)依法委托有相應(yīng)資質(zhì)的評估機(jī)構(gòu)進(jìn)行評估，其將他人房屋的價(jià)格評估報(bào)告作為其房屋損失的參考，自行計(jì)算房屋及占用土地面積的價(jià)格，其自行計(jì)算出的價(jià)格沒有法律依據(jù)，一審法院不予采納。關(guān)于黎東山請求百色市政府賠償財(cái)產(chǎn)物品損失的訴訟請求，從黎東山提供的證據(jù)來看，其提供的證據(jù)有《黎東山戶費(fèi)用損失計(jì)算清單》、損壞、丟失物品明細(xì)確認(rèn)表及建筑物及地上附著物初步結(jié)果表等證據(jù)，由于黎東山所列的物品有部分沒有雙方簽字確認(rèn)，且所列的物品沒有依法委托具有相應(yīng)資質(zhì)的評估機(jī)構(gòu)對物品價(jià)格進(jìn)行評估，不能證明損失物品的實(shí)際價(jià)格，故黎東山自行計(jì)算出來的財(cái)產(chǎn)物品損失費(fèi)理由不充分。《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》第三十一條規(guī)定:“對需要鑒定的事項(xiàng)負(fù)有舉證責(zé)任的當(dāng)事人，在舉證期限內(nèi)無正當(dāng)理由不提出鑒定申請、不預(yù)交鑒定費(fèi)用或者拒不提供相關(guān)材料，致使對案件爭議的事實(shí)無法通過鑒定結(jié)論予以認(rèn)定的，應(yīng)當(dāng)對該事實(shí)承擔(dān)舉證不能的法律后果。"黎東山在庭審過程中同意申請委托評估機(jī)構(gòu)對房屋及損失的物品進(jìn)行價(jià)格評估，由于雙方就選定委托的評估機(jī)構(gòu)協(xié)商不下，黎東山不愿意采取公開隨機(jī)的方式選定評估機(jī)構(gòu)，且不預(yù)交鑒定費(fèi)，致使案件爭議的損失事實(shí)無法通過鑒定結(jié)論予以認(rèn)定。根據(jù)上述法律的規(guī)定，應(yīng)由黎東山承擔(dān)舉證不能的后果。即黎東山請求百色市政府支付房屋及占用土地面積的損失費(fèi)、財(cái)產(chǎn)物品損失費(fèi)的事實(shí)沒有證據(jù)證實(shí)，一審法院不予采信。關(guān)于黎東山請求百色市政府支付律師代理費(fèi)的問題，黎東山?jīng)]有證據(jù)證明雙方事先存在約定由敗訴方承擔(dān)該項(xiàng)費(fèi)用，而律師費(fèi)的產(chǎn)生與百色市政府的違法行為無必然的因果關(guān)系，故該項(xiàng)請求依據(jù)不足，一審法院不予采納。關(guān)于房屋租金9600元的問題，百色市政府違法強(qiáng)制拆除涉案房屋，導(dǎo)致黎東山不得不另行租房居住，所產(chǎn)生的房屋租金與百色市政府的違法強(qiáng)制拆除房屋的行為具有因果關(guān)系，該項(xiàng)費(fèi)用有黎東山提供的《租賃合同》及收款收據(jù)予以證實(shí)，百色市政府雖然不認(rèn)可該費(fèi)用，但沒有充分的證據(jù)予以反駁，故一審法院對該項(xiàng)費(fèi)用予以支持。綜上，根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條、第七十條第三項(xiàng)、第七十三條、第七十四條、七十六條的規(guī)定，判決：1.確認(rèn)百色市政府強(qiáng)拆涉案房屋的行為違法；2.撤銷右江區(qū)政府作出的4號補(bǔ)償決定；3.由百色市政府支付涉案房屋租金損失費(fèi)9600元；4.駁回黎東山的其他訴訟請求。廣西壯族自治區(qū)高級人民法院二審確認(rèn)一審判決查明的事實(shí)。二審認(rèn)為，根據(jù)黎東山的訴訟請求，被訴行政行為有兩個(gè)，分別為百色市政府作出的安置補(bǔ)償行為，以及百色市政府作出的強(qiáng)制拆除行為。一審法院雖然表述案由為不服補(bǔ)償決定，但實(shí)際上對安置補(bǔ)償行為和強(qiáng)制拆除行為進(jìn)行審理，并作出相應(yīng)判決，屬于合并審理。本案所審理的安置補(bǔ)償行為、強(qiáng)制拆除行為的當(dāng)事人相同，都是因征收行為而引起，合并審理有利于減輕當(dāng)事人訴訟負(fù)擔(dān)，根據(jù)一審訴訟時(shí)有效的《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行＜中華人民共和國行政訴訟法＞若干問題的解釋》第四十六條第四項(xiàng)“有下列情形之一的，人民法院可以決定合并審理:……（四）人民法院認(rèn)為可以合并審理的其他情形"的規(guī)定，一審法院合并審理并無不當(dāng)，百色市政府主張本案審理違反“一案一訴"規(guī)定的理由不成立，不予采納。二審訴訟中，本案審查對象仍是百色市政府的安置補(bǔ)償行為和強(qiáng)制拆除行為，并進(jìn)行合并審理。關(guān)于房屋補(bǔ)償問題。黎東山的涉案房屋有合法手續(xù)，屬合法財(cái)產(chǎn)，百色市政府征收該房屋，依法應(yīng)給予補(bǔ)償。右江區(qū)政府作出的4號補(bǔ)償決定，向黎東山提供回建用地，并就房屋及附屬物作價(jià)補(bǔ)償，是以貨幣為被征收人新建房屋，本質(zhì)上屬于產(chǎn)權(quán)調(diào)換。百色市政府無證據(jù)證實(shí)黎東山在安置補(bǔ)償協(xié)商過程中同意產(chǎn)權(quán)調(diào)換，且在本案訴訟中黎東山主張貨幣補(bǔ)償，因此4號補(bǔ)償決定確定的補(bǔ)償方式不符合黎東山選擇的補(bǔ)償方式，違反《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第二十一條第一款關(guān)于被征收人可以選擇貨幣補(bǔ)償也可以選擇產(chǎn)權(quán)調(diào)換的規(guī)定，應(yīng)認(rèn)定違法。4號補(bǔ)償決定表述貨幣補(bǔ)償根據(jù)廣西廣證房地產(chǎn)評估有限公司的評估報(bào)告，但訴訟中百色市政府沒有提供該評估報(bào)告，也未提供證據(jù)證明選擇廣西廣證房地產(chǎn)評估有限公司符合《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第二十條第一款關(guān)于協(xié)商選定、多數(shù)選定、隨機(jī)選定評估機(jī)構(gòu)的規(guī)定，也未提供證據(jù)證明黎東山對廣西廣證房地產(chǎn)評估有限公司評估結(jié)論不持異議，亦應(yīng)認(rèn)定違法。4號補(bǔ)償決定有上述違法情形，一審法院判決撤銷4號補(bǔ)償決定，有事實(shí)根據(jù)和法律依據(jù)，予以維持。本案補(bǔ)償問題本可以在訴訟中解決，但因新天地評估事務(wù)所不接受委托評估，雙方當(dāng)事人沒能就選擇評估機(jī)構(gòu)達(dá)成一致意見，進(jìn)而得出涉案房產(chǎn)的價(jià)格。至于黎東山主張以吳某和評估報(bào)告為補(bǔ)償根據(jù)的意見，因該評估報(bào)告已被新天地評估事務(wù)所聲明無效，故不能作為確定房產(chǎn)價(jià)格的依據(jù)。在無有效的評估結(jié)論作為依據(jù)的情況下，雙方又未能提供其他足以準(zhǔn)確認(rèn)定涉案房產(chǎn)價(jià)格的證據(jù)，二審法院無法就補(bǔ)償金額作出判決。雖然4號補(bǔ)償決定被撤銷，但是，黎東山因合法房產(chǎn)被征收而享有的獲得補(bǔ)償權(quán)利，不因房產(chǎn)價(jià)格未能確定而喪失，也不因4號補(bǔ)償決定被撤銷而喪失，百色市政府仍有義務(wù)對黎東山就被征收房屋作出補(bǔ)償。一審法院撤銷4號補(bǔ)償決定，卻未判決百色市政府重新作出補(bǔ)償決定是錯(cuò)誤的，二審法院予以糾正，并判決百色市政府重新作出補(bǔ)償決定。值得提醒的是，第一，協(xié)商解決是首選的方式，判決重新作出補(bǔ)償決定并不排除協(xié)商解決；第二，選擇貨幣補(bǔ)償或產(chǎn)權(quán)調(diào)換是被征收人的權(quán)利，被征收人選擇貨幣補(bǔ)償?shù)模偕姓畱?yīng)當(dāng)作出貨幣補(bǔ)償?shù)臎Q定；第三，房產(chǎn)價(jià)格評估結(jié)論是確定補(bǔ)償金額的依據(jù)，也屬于政府作出補(bǔ)償決定的證據(jù)，雙方都有義務(wù)保障評估機(jī)構(gòu)的選定，在無法通過協(xié)商、隨機(jī)、多數(shù)選定評估機(jī)構(gòu)的情況下，如法律、法規(guī)或其他規(guī)范性文件就選定評估機(jī)構(gòu)有規(guī)定的，從其規(guī)定。